Soudan : Un processus de médiation défaillant
Par Meg-Ann Lenoble
Le Représentant spécial du Secrétaire général pour le Soudan, Volker Perthes, également Chef de la Mission intégrée des Nations unies pour l’assistance à la transition au Soudan (MINUATS) a déclaré au Conseil de sécurité le 20 mars 2023 que le « retour à la paix est proche ».[1] On dénombre à ce jour des centaines de personnes tuées et blessées au Soudan ainsi qu’une augmentation des violences sexuelles et sexistes notamment auprès des femmes, conséquence de la guerre qui a éclaté moins d’un mois après cette déclaration, le 15 avril 2023. Ce conflit oppose l’armée Soudanaise d’Abdel Fattah al-Burhan, Président du Conseil militaire de transition du Soudan qui dirige le pays, et les « Forces de soutien rapide » (FSR), paramilitaires dirigés par Mohamed Hamdan Daglo surnommé « Hemedti », Vice-président du Conseil de souveraineté de transition du Soudan à ce moment-là. Les deux généraux avaient orchestré ensemble le coup d’état d’octobre 2021, entrainant la chute du Premier ministre Abdalla Hamdok représentant le gouvernement civil ; les conduisant ainsi tous deux à la gouvernance du Soudan. Alliés dans le passé, comment expliquer ce revirement de situation ?[2] Comment expliquer le manque de prévisibilité de la part de la communauté internationale qui n’a pas été en mesure d’accomplir sa mission principale de protection des civils ? Au vu de l’expérience de la communauté internationale dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits, comment justifier la non-anticipation de l’utilisation de la force armée meurtrière en zone urbaine ? En quoi le processus de médiation a-t-il failli ?
Au 31 mai 2023, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) comptabilise plus de 1,65 million de personnes nouvellement déplacées dont 425’000 à l’extérieur du Soudan. Le pays aujourd’hui en guerre traverse une crise humanitaire sans précédent. La capitale Khartoum est plongée dans une situation catastrophique inédite. La ville s’est vidée, des millions de personnes ont fui, les maisons pillées sont occupées par les FSR et les combats quotidiens entravent l’accès aux besoins de première nécessité. Les populations, n’ayant pas les moyens de quitter leurs localités, sont privées de manière régulière d’accès à l’eau, à la nourriture et aux soins médicaux. La guerre a également un retentissement jusqu’au Darfour. En crise depuis 20 ans, cette zone est à nouveau en proie à une violence généralisée à caractère ethnique. [3] Les milices tribales du Darfour [4] sont également mobilisées pour répondre à la résurgence des violences ethniques dramatiques qualifiées par le défunt Gouverneur Masalit du Darfour occidental, Khamis Abdallah Abakar de « génocide ». Son assassinat le 14 juin 2023 dernier, prétendument par les FSR [5] illustre la gravité de la situation.
Un accord cadre politique a été signé le 5 décembre 2022 entre les militaires et une large partie de l’opposition civile à Khartoum. Le mécanisme trilatéral composé de la MINUATS, l’Union africaine et l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) ainsi que le QUAD (le Royaume d’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Royaume-Uni et les États-Unis) ont œuvré pour formaliser la volonté de chacune des parties à travailler ensemble pour sortir le Soudan d’une crise politique majeure. Cette période de transition démocratique, initiée en 2019, devait aboutir à la conclusion d’un accord politique durable. Plus précisément, la nomination d’un gouvernement de transition de deux ans pour la formation d’un gouvernement civil inclusif prenant en compte notamment la voix des femmes et des nouvelles générations, la révision du texte constitutionnel ainsi que la conduite d’élections démocratiques étaient des objectifs clés de l’accord. [6] Selon les Etats-Unis guidés par la politique étrangère de Joe Biden,[7] érigeant la démocratie dans le monde entier comme rempart aux influences autocratiques telles que la Chine et la Russie, ceci semblait être une « voie crédible » pour conduire le Soudan et les Soudanais à une voie de stabilisation politique. Pourtant, les tensions entre les deux parties montaient depuis la signature de l’accord de décembre 2022 [8] qui finalement s’est révélé être un échec.
La dégradation de la situation politico sécuritaire du Soudan est largement regrettable, quatre ans après une révolution civique extraordinaire non violente portée par l’ensemble de la population, y compris par les jeunes et les femmes incarnées par Alaa Salah. [9] La communauté internationale n’a malheureusement pas été capable d’accompagner ces militants pour concrétiser ce mouvement massif de changement pacifique. En effet, les institutions impliquées dans le processus de résolution du conflit n’ont pas cessé de légitimer les protagonistes de cette guerre, ayant accédé au pouvoir par les armes. Les échanges et discussions avec ces personnalités ont été valorisés pour une « transition démocratique » sans tenir compte des signaux contradictoires extérieurs. L’éclatement de cette guerre est qualifié par certains acteurs « d’échec de la diplomatie internationale ». [10] Ce modèle de guerre urbaine en pleine capitale comptant sept millions d’habitants était inimaginable pour la communauté internationale qui avait fait de Khartoum une « family station » pour ces expatriés. Khartoum n’avait pas été le théâtre de guerre d’aussi haute intensité depuis 1885.
Lors de la réunion du Conseil de sécurité des Nations unies du 20 mars 2023, des mises en garde ont été partagées par plusieurs nations notamment la France et les A3 (Gabon, Ghana, Mozambique) concernant les niveaux élevés de tensions intercommunautaires qui persistaient et le recrutement des combattants en cours qui ne constituaient pas nécessairement des indicateurs de retour à la paix. Par ailleurs, le réarmement de chacun des belligérants depuis plus d’un an ne semble pas avoir été relevé comme un indicateur de potentiel conflit armé à venir. [11]
De plus, la nécessité de travailler dans le cadre d’un processus inclusif et représentatif de toutes les parties de la société soudanaise afin d’aboutir à un consensus large sur l’adoption et le développement d’une nouvelle constitution a été réitéré par plusieurs pays. Le Représentant spécial du Secrétaire général pour le Soudan a ainsi rassuré l’audience en confirmant la bonne appropriation du processus de paix engagé par tous les Soudanais bien que plusieurs partis de l’opposition, les comités de résistance et d’anciens groupes rebelles aient été écartés du processus. [12] Il a été également précisé que dans le cadre de cet accord, l’armée ne participera pas aux discussions politiques puisque qu’elle reprendra ses fonctions initiales à savoir garantir l’unité et l’intégrité territoriale sans politisation ni idéologie. Ce qui pose la question de la nature de l’inclusivité du processus dans un contexte où les militaires sont au pouvoir et les premiers bénéficiaires des avantages politiques et financiers de leurs positions actuelles.
Au regard des évènements actuels, le processus de médiation engagé a clairement failli. Plusieurs éléments auraient pu être davantage pris en compte dans la méthodologie et plus précisément dans une analyse sensible au contexte respectant le principe de « ne pas nuire ».
Tout d’abord la dynamique de temps est un élément incontournable à prendre en compte à la fois dans la défaillance méthodologique du processus, mais également dans les solutions proposées et leurs perceptions par les parties au conflit. L’urgence de l’agenda international n’a pas été en accord avec les réalités du terrain et n’ont pas permis une lecture efficiente et cohérente de la situation. En effet, le point de tension majeur portait sur l’intégration des FSR dans l’armée et plus particulièrement sur la durée de ce processus. Al Burhan insistait pour que cela soit effectif dans les deux ans, tandis ce que Hemedti souhaitait une transition progressive sur les dix prochaines années. Selon Magdi el Gizouli, chercheur soudanais et membre du Rift Valley Institute, [13] la perception des Forces armées soudanaises (FAS) était que cette option d’intégration progressive sur dix ans n’aboutirait jamais. De son côté, pour Hemedti les deux années proposées de transition étaient synonymes de « demain » et concrétisaient la perte du contrôle de son équipe paramilitaire en commençant par l’intégration des généraux tel qu’exigé par Al Burhan. A côté de ces deux options complétement inenvisageables pour chacune des parties, il n’y a pas eu de solution alternative satisfaisante émanant des médiateurs internationaux. Le processus de médiation n’a pas offert le temps utile et nécessaire à des discussions comportant autant d’enjeux. En effet, toutes les communications relatives à ce processus de paix ont insisté sur la nécessité d’un accord et d’une transition « rapide ». Cette approche contradictoire aux facteurs de réussite d’une résolution non-violente de conflit, mentionnés dans la publication des Nations-Unies intitulée « Directives des Nations unies pour une médiation efficace », [14] a exacerbé les tensions latentes. [15]
Ensuite, au vu des profiles des généraux, il était évident qu’ils ne voudraient pas aller au bout des négociations, mais plutôt garder leur pouvoir politique et influence nationale et régionale. Les parties prenantes ont été happées par la rationalité « économique » des enjeux à la défaveur des priorités démocratiques et socio populaires portées par une forte opposition civile soudanaise. En effet, l’alliance entre les deux généraux lors du coup d’état de 2021 était opportuniste. Ils ont chacun leur agenda, leurs propres ambitions et des soutiens financiers et logistiques internationaux motivés par des intérêts divergents. Après avoir assuré la sécurité privée du dictateur Omar Al Bachir, les FSR constituent le bras armé de l’entreprise commerciale florissante d’Hemedti en constante expansion et couvrant les opérations d’extractions et d’exportation de l’or soudanais. Il s’est constitué une fortune colossale et a beaucoup à perdre dans ce processus d’intégration des forces paramilitaires au sein des forces armées régulières. Hemedti est à la tête d’une entreprise transnationale privée de mercenaire qui a loué ses services aux monarchies du Golfe pour combattre au Yémen et qui traite avec le groupe Wagner. Ses soutiens extérieurs sont influents, ils ont des intérêts économiques au Soudan et ont des ressources lui permettant de combattre sur le long terme. Enfin, la fierté et la détermination d’Hemedti émane de l’humiliation constante et historique de ces troupes qui sont craintes, ridiculisées et dénigrées. La base d’Hemedti appartient à diverses tribus unies dans leurs convictions d’avoir été privées de reconnaissance et de pouvoir politique. [16] Elles voient ici une opportunité concrète de revanche.
Enfin, il aurait été pertinent d’éviter la multiplicité de canaux de médiation internationaux, de privilégier et entendre les médiateurs locaux qui avaient compris l’enjeu sécuritaire entre FSR et FAS et de maximiser la coordination des puissances impliquées. La multitude d’acteurs internationaux impliqués dans ce processus de paix n’était pas favorable à une stabilité politique. [17] Ce modèle de médiation fait également l’objet d’avertissement particulier de la part des « Directives des Nations unies pour une médiation efficace ». L’imposition des agendas politiques extérieurs des puissances régionales, des Etats-Unis, de la Russie, d’Israël et de l’Union Européenne ont à nouveau démontré la contre productivité dans un processus de transition et de maintien de la paix et les dommages meurtriers que cela engendre pour les populations. [18] D’ailleurs, le manque de coordination internationale et la présence des puissances étrangères avec des agendas divergents, contribue au risque de régionalisation de la crise. Celui-ci reste fort au vu des enjeux économiques et stratégiques à long terme, des liens ethniques transfrontaliers entre les populations et des conséquences humanitaires de la crise. [19]
Alors que le processus de médiation avant la récente confrontation est critiquable au vu des raisons exposées, le processus de médiation actuel fait également face à des potentiels axes d’amélioration et risque d’être voué à un nouvel échec si les lignes stratégiques ne sont pas réajustées.
Les discussions entre belligérants avaient démarré à la mi-mai à Jeddah en Arabie Saoudite, l’armée soudanaise a suspendu les discussions accusant les FSR d’un manque de respect des engagements pris dans les divers accords signés. [20] Malgré les divers « cessez le feu » facilités par Washington et Riyadh ces dernières semaines, des exactions et violences sont continuellement rapportées. Par conséquent, au vu de ces éléments, au début du mois de juin 2023, les Etats-Unis ont posé leurs premières sanctions afin de tenir redevable toutes les parties mettant en péril la stabilité de l’Afrique du Nord Est. [21] Ils ont particulièrement visé les entreprises contrôlées par le dirigeant des FSR qui sont localisées aux Emirats Arabes Unis et à Khartoum, ainsi que deux industries de défense de l’armée soudanaise. Il reste à savoir si les sanctions dirigées contre ces deux seules parties en conflit sera une stratégie efficace. Ces sanctions pourraient avoir un impact limité au vu des alternatives financières et logistiques régionales accessibles aux deux généraux.
Ce nouveau processus de médiation visant uniquement l’application de « cessez le feu », souligne encore une fois la question de l’approche méthodologique en termes de médiation et de transformation de conflit. En effet, au vu des enjeux actuels et du non-respect répétitif de ces « cessez le feu » au détriment des populations, il serait intéressant de pouvoir analyser davantage les positions, intérêts et besoins de chacune des parties qui semblent vouloir aller au bout de cette guerre avec un seul et unique vainqueur. Par ailleurs, se pose à nouveau la question de quelles parties, nations, institutions, quels interlocuteurs peuvent et doivent se positionner en tant que médiateur pour la réussite d’un tel processus ? Au vu des médiateurs actuels, de leurs intérêts politiques et économiques sous-jacents, [22] « l’impartialité », élément indispensable à une médiation saine [23] et positive pour la population, peut être remise en question. D’autres alternatives devraient être explorées pour résoudre cette crise multidimensionnelle via une approche « multi track » coordonnée et favorisant la voix des médiateurs et analystes locaux.
Il est important de rappeler que le domaine de la transformation des conflits s’est largement professionnalisé et permet de crédibiliser les efforts de médiation entrepris. C’est une discipline qui fait l’objet de recherche constante, tenant compte des enseignements des processus en cours et passés et qui donne les outils pour identifier les potentialités et limites des processus de médiation engagés afin de prévenir, gérer et régler de manière non violente tout conflit. Les Nations unies ont une cellule « innovante » dédiée au soutien des efforts de médiation dans leurs équipes travaillant sur la promotion de la paix. [24] Malgré ces outils et moyens déployés pour la résolution de conflit il semble que dans le cas présent les processus amorcés aient été dommageable. A la lumière de la formule de la pratique de la paix conceptualisée par Galtung en 2014 ((Equité x Harmonie) / (Traumatisme x Conflit)), [25] un déséquilibre majeur et non négociable a porté sur la construction d’une équité future et la coopération pour un bénéfice égal et mutuel notamment dans le cadre de la réforme du secteur de la sécurité. Le processus de médiation n’a pas permis de rendre les buts incompatibles/contradictoires compatibles. Une approche graduelle favorisant le temps, la patience et la modestie a manqué bien que ce soient des ingrédients essentiels mentionnés dans la majorité des études et manuels de médiation. [26] Encore une fois, le modèle hégémonique de consolidation de la paix promu par l’occident mettant en œuvre des modèles descendants et voulant imposer sa vision de la paix engendre des violences supplémentaires et une instabilité du système qu’il cherche initialement à stabiliser. [27]
Ces défaillances méthodologiques instrumentalisées par des pays autocratiques ou d’autres acteurs privés tel que Wagner entraînent une crise de confiance dans les instances internationales de promotion et maintien de la paix. Le ministre des Affaires étrangères du Soudan a déclaré le 9 juin 2023 « persona non grata » le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies pour le Soudan, accusé d’attiser le conflit, et a exigé son retrait immédiat. Le Mali a demandé le 16 juin dernier, le non-renouvellement du mandat de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), créée il y a dix ans et exige également son départ sans délai. [28] Cette décision est appuyée par le Burkina Faso qui a demandé le rapatriement de ses troupes de la MINUSMA au plus vite [29] dans un communiqué de presse le 18 juin 2023. L’accumulation du rejet des institutions mises en place par l’occident au lendemain de la seconde guerre mondiale pour lutter contre l’émergence des conflit armés aura de lourdes conséquences sur la situation politico-sécuritaire de ces pays, [30] sur la protection des populations et sur le positionnement stratégique de l’Ouest dans le nouvel ordre mondial.
Références
[2] Sudan’s Descent into Chaos: What Washington and Its Arab Partners Must Do to Stop the Shootout
[3] Soudan : le Darfour, épicentre de la guerre
[4] Sudan: War between Khartoum rivals takes on an ethnic dimension in Darfur
[5] “All the dogs are gone”; “Dar Masalit is for the Arabs now”
[7] How U.S. Efforts to Guide Sudan to Democracy Ended in War
[8] Stopping Sudan’s Descent into Full-Blown Civil War
[9] Soudan : Alaa Salah, la révolution en chantant
[10] The Revolution No One Wanted
[11] Deux généraux rivaux menacent de plonger le Soudan dans le chaos
[12] A Critical Window to Bolster Sudan’s Next Government
[14] About the UN Guidance for Effective Mediation
[15] Joshua Craze, Gunshots in Khartoum — Sidecar
[16] The many faces of Sudan’s General Hemedti, a ‘son of the desert’
[17] Ballet diplomatique au Soudan, un pays fragile et convoité
[18] Sudan and the New Age of Conflict: How Regional Power Politics Are Fueling Deadly Wars
[19] Sudan Conflict: Assessing the Risk of Regionalization
[20] Sudan army suspends participation in Jeddah ceasefire talks
[21] US imposes first sanctions over Sudan conflict
[23] Rognon Frédéric, « Qu’est-ce que la médiation ? », Études, 2016/6 (Juin), p. 53-64.
[24] UN Mediation Support Unit
[25] Johan Galtung’s Peace Formula
[26] EU External Action – Peace Mediation Guidlines
[28] Conseil de sécurité : le Mali demande le retrait sans délai de la MINUSMA
[29] Retrait de la Minusma : le Burkina Faso salue le « courage » du Mali
[30] Le Mali retire son consentement à la présence de la MINUSMA et demande son retrait sans délai
