La protection des institutions caritatives au regard du droit international

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs, que la paix et la miséricorde de Dieu soient sur vous.

Je tiens d’abord à remercier chaleureusement les responsables de Mabarrat al-Amal al-Khayri, et à leur tête le Dr Walid al-Tabtabai, de m’avoir invité à m’adresser à votre honorable assemblée sur la protection des institutions caritatives au regard du droit international. Je voudrais commencer par une brève présentation du Bureau international humanitaire, qui réunit des associations humanitaires et caritatives.

Le Bureau international est issu de la Conférence de Paris, tenue en janvier 2003 en présence de 150 organisations caritatives et humanitaires. Les actes de cette conférence ont été publiés dans un ouvrage intitulé Secourir le plus faible.

Le Bureau international est un regroupement ouvert à toutes les associations caritatives et humanitaires qui souhaitent communiquer et se coordonner, échanger leurs expériences, coopérer pour résoudre les problèmes qu’elles rencontrent et faire face aux attaques qui les visent ou aux abus commis à leur encontre.

La deuxième conférence des associations caritatives et humanitaires s’est ensuite tenue à Genève les 24 et 25 septembre 2004, avec les objectifs suivants :

1. Étudier les principaux problèmes que rencontrent les organisations non gouvernementales en ce troisième millénaire, en particulier dans le contexte de la mondialisation ;

2. Présenter une analyse des formes de défense et des mécanismes de protection des ONG humanitaires aux niveaux national, régional et international ;

3. Souligner le rôle des associations caritatives dans la cohésion du tissu humain de la société et dans l’instauration d’un climat de fraternité, de solidarité et de coopération entre les gens, ainsi que l’importance de leur rôle dans la défense des droits sociaux et économiques des peuples pauvres et démunis ou victimes de guerres, de calamités et de catastrophes, ce qui exige de protéger ces associations et de faciliter leurs missions ;

4. Mettre en place des moyens garantissant la protection des ONG caritatives et humanitaires contre toutes les formes d’arbitraire et de répression, notamment en temps de guerre, et diffuser le projet de déclaration universelle sur les droits et les responsabilités des personnes œuvrant dans le domaine humanitaire, dans l’espoir de son adoption par l’Assemblée générale des Nations unies.

Le Bureau international a deux sièges, l’un à Paris et l’autre à Genève, ainsi qu’un bureau régional dans la région du Golfe ; la création d’autres bureaux régionaux est à l’étude.

Parmi les principales activités du Bureau international :

1. Observer et documenter la situation des acteurs du domaine caritatif et humanitaire, associations et individus, dans différents pays. Les rapports publiés ou à paraître prochainement portent sur l’Égypte, la Palestine, l’Arabie saoudite, la Tunisie, la Côte d’Ivoire et le Brésil.

2. Organiser des sessions de formation, préparées avec le concours d’organisations internationales spécialisées et axées d’une part sur le travail de terrain et d’autre part sur les services médicaux. Afin de rationaliser ses ressources, le Bureau tend à organiser ces sessions en marge de conférences et de séminaires.

3. Faire connaître le Bureau international à l’étranger. L’été dernier, par exemple, une conférence suivie d’un débat animé par le président du Bureau, le Dr Haytham Manna, a été organisée à Genève à l’occasion de la manifestation culturelle « La Tente du dialogue » de la Fondation Cordoue de Genève, et le Bureau a rencontré un large écho auprès des participants. Des missions du Bureau sont prévues en Grande-Bretagne, en Allemagne, aux États-Unis et au Maroc.

4. Développer et améliorer le site internet du Bureau, qui joue un rôle important dans la communication entre les membres et dans la diffusion de ses activités.

5. Publier des communiqués chaque fois que nécessaire, en particulier lorsqu’un membre du Bureau, individu ou association, fait l’objet de harcèlement et de mesures arbitraires.

6. Œuvrer à l’adoption, par l’Assemblée générale des Nations unies, de la déclaration universelle sur les droits et les responsabilités des personnes œuvrant dans le domaine humanitaire, en la faisant connaître dans les enceintes internationales et en lui gagnant des soutiens.

J’en viens maintenant au sujet de mon intervention : la protection des institutions caritatives au regard du droit international. Il convient de souligner d’emblée l’importance de la protection internationale, pour deux raisons. La première est la mondialisation de l’arbitraire et de la persécution sous prétexte de la prétendue « guerre contre le terrorisme », qui prend désormais toutes les formes : entraves à la circulation par le refus de visas à de nombreux acteurs du domaine caritatif et humanitaire, politique soigneusement conçue pour tarir les ressources financières sans lesquelles aucune action caritative n’est possible, criminalisation d’un certain nombre d’acteurs et découragement d’un plus grand nombre encore de s’engager dans ce domaine vital. L’arbitraire est allé jusqu’à priver du droit à la défense certaines personnes dont les noms figuraient sur des listes établies par les services de renseignement de l’administration américaine et distribuées, dans certains pays occidentaux, aux cabinets d’avocats pour qu’ils refusent de les défendre. La seconde raison qui rend la protection internationale si importante tient à la suspension des lois nationales, à la faillite des systèmes judiciaires et à l’absence de la communauté internationale dont nous souffrons dans de nombreux pays, en particulier dans le monde arabe et musulman.

Avant d’aborder les mécanismes européens et onusiens, je voudrais évoquer un autre terrain auquel il faut recourir pour défendre les organisations caritatives et humanitaires : l’opinion publique européenne, et occidentale en général, que représente et exprime la société civile, individus, associations et presse libre. Cette opinion publique a une grande influence sur les centres de décision, non seulement en Occident mais aussi dans le monde arabe et musulman. Bien souvent, une simple télécopie d’une organisation occidentale tombant sur le bureau d’un responsable d’un pays arabe ou musulman pèse davantage que la voix de milliers de citoyens de ce pays.

Mais quelle est la position de l’opinion publique européenne sur les affaires arabes et musulmanes ?

En réalité, il n’y a pas une position, mais un éventail de positions. Permettez-moi d’évoquer ici une scène que j’ai vécue hier dans l’avion qui m’emmenait de Genève à Koweït. J’ai pris un journal pour le parcourir et j’ai été surpris d’y trouver un article au ton très virulent contre la communauté musulmane de Suisse. Ce qui a attiré mon attention, c’est la photographie qui accompagnait l’article : celle de l’imam d’une mosquée d’une ville suisse, prise de manière diabolique, la bouche ouverte, les muscles du visage crispés, agitant les mains comme s’il menaçait le lecteur et s’apprêtait à jaillir de la page pour l’agresser. Cette technique d’intimidation est courante depuis des années dans les photographies de figures islamiques publiées par les grands journaux occidentaux, afin d’ancrer dans la conscience collective occidentale l’image de l’Arabe musulman sauvage qui menace le monde civilisé et dont il faut se méfier.

Au cours du même vol, alors que je feuilletais le journal, un homme âgé d’origine suisse s’est assis à côté de moi. Nous avons rapidement engagé la conversation et j’ai appris qu’il se rendait en Inde, qu’il était à la retraite depuis dix ans et qu’il avait décidé depuis lors de consacrer quatre mois par an à séjourner dans le sud de l’Inde pour venir en aide aux habitants de régions pauvres et reculées. Il m’a dit qu’il ne faisait aucune distinction dans son action entre bouddhiste, hindou ou musulman : il avait par exemple contribué de ses propres deniers à la construction d’écoles primaires dans des villages musulmans, bien que lui-même doute encore de l’existence du Créateur.

En quelques minutes, j’ai croisé deux types occidentaux : l’un hostile aux musulmans, l’autre qui donne de son temps et de son argent pour aider les plus démunis d’entre eux. Entre ces deux extrémités de l’éventail se trouve une large frange de citoyens, qui sont généralement les victimes des campagnes de désinformation contre les Arabes et les musulmans. Ce tableau vaut aussi pour les associations, que l’on peut répartir en trois catégories, comme le montre l’article du Dr Haytham Manna « Les liens avec les organisations internationales ».

Quant aux mécanismes internationaux, on peut, au niveau européen, invoquer la Convention européenne des droits de l’homme et saisir la Cour européenne des droits de l’homme une fois épuisées les voies de recours internes dans les États qui ont ratifié la Convention. D’où l’importance, pour les organisations et associations caritatives et humanitaires, d’être représentées en Europe, et plus précisément à Genève, où elles peuvent obtenir le statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations unies afin de mieux tirer parti des mécanismes onusiens et de communiquer avec les grandes organisations internationales et les nombreuses organisations non gouvernementales présentes à Genève.

Au niveau onusien, j’ai relevé, au fil de mes échanges avec certains collègues, leurs réserves quant à l’efficacité de l’Organisation des Nations unies. Je comprends parfaitement ces réserves, car cette organisation a souvent donné par le passé, et donne encore aujourd’hui, l’image d’une organisation des gouvernements puissants plutôt que d’un rassemblement des nations et des peuples. J’estime néanmoins qu’il est de notre devoir de recourir à ses mécanismes, ne serait-ce que pour la mettre devant ses responsabilités.  
Il y a trois manières de recourir aux mécanismes onusiens :

1) Recourir aux mécanismes onusiens de défense des droits humains, puisque les mesures arbitraires à l’encontre des acteurs du domaine caritatif et humanitaire se traduisent concrètement par des violations des droits humains : droit d’association, droit de propriété, liberté de circulation, droit à la liberté, droit à un procès équitable, etc. On peut donc utiliser de nombreux mécanismes onusiens : conventions et protocoles ratifiés, comités et groupes de travail spécialisés, rapporteurs spéciaux et représentants du Secrétaire général.

2) Œuvrer à l’adoption d’une déclaration des Nations unies affirmant que l’action caritative et humanitaire est un droit humain, à l’instar du droit de défendre les droits humains, reconnu depuis quelques années.

3) Œuvrer à l’adoption, par l’Assemblée générale des Nations unies, de la déclaration universelle sur les droits et les responsabilités des personnes œuvrant dans le domaine humanitaire, et demander la nomination d’un représentant du Secrétaire général chargé des acteurs du domaine caritatif et humanitaire.
Je voudrais insister sur les deuxième et troisième points, car il existe un précédent historique à une telle démarche : la Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus, et la nomination d’un représentant spécial du Secrétaire général. Il n’est peut-être pas inutile de rappeler les circonstances de l’adoption de cette déclaration et de la nomination du représentant spécial.

Le projet de déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme a été rédigé par des associations et des individus en 1984. L’année suivante, par sa résolution 1985/112 du 14 mars 1985, la Commission des droits de l’homme a créé un groupe de travail à composition non limitée chargé de rédiger un instrument sur les défenseurs des droits de l’homme. La déclaration a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 53/144 du 9 décembre 1998, à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme, au terme de quatorze ans de négociations entre les États membres et les organisations non gouvernementales.

Il convient de noter que l’article premier de la Déclaration dispose que « chacun a le droit, individuellement ou en association avec d’autres, de promouvoir la protection et la réalisation des droits de l’homme et des libertés fondamentales aux niveaux national et international ».

Un an et demi après l’adoption de la Déclaration, la Commission des droits de l’homme, par sa résolution 2000/61 du 26 avril 2000, a prié le Secrétaire général de nommer, pour une durée de trois ans, un représentant spécial chargé de faire rapport sur la situation des défenseurs des droits de l’homme dans le monde et sur les moyens possibles de renforcer leur protection dans le plein respect de la Déclaration. Le Conseil économique et social (ECOSOC) a approuvé cette demande par sa décision 2000/220 du 16 juin 2000.

Le 18 décembre 2000, le Secrétaire général des Nations unies a nommé Mme Hina Jilani, d’origine pakistanaise, représentante spéciale pour les défenseurs des droits de l’homme. Selon la résolution de la Commission des droits de l’homme, les principales activités de la représentante spéciale sont les suivantes :

a) Solliciter, recevoir et examiner des informations sur la situation et les droits de toute personne agissant, seule ou en association avec d’autres, pour promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, et y donner suite ;
b) Établir une coopération et mener un dialogue avec les gouvernements et les autres acteurs intéressés sur la promotion et la mise en œuvre effective de la Déclaration ;
c) Recommander des stratégies efficaces pour mieux protéger les défenseurs des droits de l’homme et assurer le suivi de ces recommandations.

La représentante spéciale a en outre été priée de présenter des rapports annuels sur ses activités à la Commission des droits de l’homme et à l’Assemblée générale, et de formuler toute proposition et recommandation lui permettant de mieux s’acquitter de ses tâches et activités. La Commission des droits de l’homme a exhorté tous les gouvernements à coopérer avec la représentante spéciale, à l’aider dans l’exercice de ses fonctions et à lui fournir, à sa demande, toutes les informations nécessaires à l’accomplissement de son mandat. La représentante spéciale a établi à ce jour quatre rapports annuels (2001, 2002, 2003 et 2004), qui évaluent la situation des défenseurs des droits de l’homme et formulent des recommandations pour l’améliorer.

On constate que les acteurs des droits humains et ceux de l’action caritative et humanitaire rencontrent des problèmes communs. Dans son deuxième rapport, A/57/182 (2002), la représentante spéciale du Secrétaire général des Nations unies pour les défenseurs des droits de l’homme évoque ainsi le harcèlement que subissent les organisations de défense des droits humains, en particulier le problème du financement, dont les organisations caritatives souffrent plus durement encore. Elle écrit dans le chapitre consacré aux conclusions et recommandations (paragraphes 94 et 95) :

« 94. Lors des consultations tenues dans toutes les régions, les défenseurs se sont inquiétés de ce que, dans de nombreux pays, les lois nationales régissant l’activité des partis et des syndicats imposent un large éventail de conditions restrictives à la gestion, au fonctionnement et au financement des organisations non gouvernementales. En Asie occidentale, en particulier, des infractions à ces lois, qui ne consistaient qu’en l’exercice du droit à la liberté d’association, ont donné lieu à des poursuites contre des organisations de défense des droits de l’homme, à la fermeture de leurs bureaux et à la déclaration de l’illégalité de leurs activités. […]
95. La question du financement étranger est devenue un point de tension sensible entre les gouvernements et les défenseurs des droits de l’homme. Les gouvernements ont fait preuve d’une sensibilité excessive à l’égard du financement international des organisations non gouvernementales. Si la nécessité de la transparence en la matière est compréhensible, le fond du problème réside dans l’éthique et la crédibilité de ces organisations ; la transparence ne saurait être imposée par des lois qui portent atteinte à leur indépendance ou permettent de poursuivre leurs membres. […] »

Dans son quatrième rapport, daté du 15 janvier 2004, la représentante spéciale encourage les organisations non gouvernementales nationales et internationales « à créer et à renforcer des coalitions et des réseaux afin d’accroître la protection des défenseurs des droits de l’homme ».

Le meilleur moyen de protection reste donc d’unir nos efforts, de coordonner notre action et de faire face ensemble aux obstacles et au harcèlement.

Si les acteurs du domaine caritatif et humanitaire ne disposent pas encore d’une déclaration des Nations unies énonçant leurs droits et leurs responsabilités, ni d’un représentant spécial auprès du Secrétaire général, ils ont depuis près de deux ans un Bureau international qui est un laboratoire du vivre-ensemble, un espace d’échange d’expériences, de concertation et de coopération, et une voix pour faire connaître les situations difficiles que vivent les associations caritatives et humanitaires dans le monde. Il nous appartient de soutenir ce Bureau pour qu’il puisse accomplir au mieux ses missions.

Merci de votre attention, et que la paix soit sur vous.